今日工業(yè)和信息化部辦公廳發(fā)布關于暫停鋼鐵產能置換工作的通知。各地區(qū)自2024年8月23日起，暫停公示、公告新的鋼鐵產能置換方案。未按本通知要求，繼續(xù)公示、公告鋼鐵產能置換方案的，將視為違規(guī)新增鋼鐵產能，并作為反面典型進行通報。本文通過對產能置換歷史，如何進行產能置換，產能置換為何暫停三個問題進行分析，嘗試回答未來產能置換政策如何調整和優(yōu)化。

追溯“產能置換”歷史

《鋼鐵行業(yè)產能置換實施辦法》執(zhí)行時間超過7年時間，但鋼鐵行業(yè)產能置換則時間最早可以追溯到2013年。

《鋼鐵行業(yè)產能置換實施辦法》的出臺是為了應對鋼鐵行業(yè)產能過剩的問題。進一步推動供給側結構性改革，優(yōu)化產業(yè)布局和結構調整，同時應對環(huán)境的挑戰(zhàn)，解決實施過程中的問題，確保鋼鐵行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。追溯歷史，《鋼鐵行業(yè)產能置換實施辦法》最早由工信部在2017年發(fā)布，文件編號為工信部原〔2017〕337號，2021年對文件進行了修訂，文件2021年6月1日起實施，直到2024年8月23日工信部發(fā)文暫停公示、公告新的鋼鐵產能置換方案。

其實早在2013年10月份國務院出臺的《關于化解產能過剩嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）中就提出“鋼鐵行業(yè)嚴禁建設新增產能項目，項目建設須制定產能置換方案，實施等量或減量置換”的政策。2-16年2月國務院出臺《關于鋼鐵行業(yè)化解過剩產能實現脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕6號），再次強調嚴格執(zhí)行41號文，嚴禁新增產能。2016年，我部出臺《鋼鐵工業(yè)調整升級規(guī)劃（2016-2020年）》，提出各地一律不得凈增鋼鐵冶煉能力，結構調整及改造項目必須嚴格執(zhí)行產能減量置換。

為指導各地做好產能置換工作，2015年工信部制定發(fā)布了《部分產能嚴重過剩行業(yè)產能置換實施辦法》，該辦法有效期至2017年12月31日。按照國務院部署并結合行業(yè)發(fā)展現狀,出臺了《鋼鐵行業(yè)產能置換實施辦法》（以下簡稱《辦法》），自2018年1月1日起施行。

如何進行產能置換？

在2011-2015年期間，鋼鐵行業(yè)產能過剩問題就已經極為嚴重，這期間由于產能過剩價格持續(xù)下跌，鋼材產品價格一度跌破2000元/噸，螺紋鋼期貨最低價格1618元/噸。

2013年開始的化解產能過剩矛盾的意見但并未有效解決產能過剩的問題，鋼鐵行業(yè)產能仍處于快速增長階段，直至2015年鋼鐵行業(yè)產能達到峰值狀態(tài)。為進一步解決鋼鐵行業(yè)所面臨困局，2015年底中央經濟工作會議中提出“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”任務，其中去產能重點給到鋼鐵等相關行業(yè)，并明確五年內鋼鐵行業(yè)要去掉1-1.5億噸鋼鐵產能，煤炭行業(yè)退出5億噸，減量重組5億噸，并切實落到實處，鋼鐵去產能預期強化，疊加需求端恢復，鋼材價格開始回暖。

2017年鋼鐵行業(yè)繼續(xù)去產能，并對“地條鋼”進行清理，經過兩年的產能結構調整，去產能力度遠超計劃，鋼鐵行業(yè)供給側改革進入2.0版本時代，在此背景下《鋼鐵行業(yè)產能置換實施辦法》出臺，改變原有粗暴的“行政性”去產能方式，改變后去產能動作更加溫和。到2018年，供給側改革三年鋼鐵行業(yè)提前兩年完成去產能1.5億噸的目標。

前后兩版產能置換辦法區(qū)別在于置換比例和對重點區(qū)域的調整。

鋼鐵行業(yè)產能置換辦法第一版內容對產能置換設置等量置換，減量置換兩種辦法，按照不同區(qū)域對產能置換進行對頂，京津冀、長三角、珠三角環(huán)境敏感區(qū)置換比例不低于1.25:1，其他地區(qū)實施減量置換；2021年調整后對地區(qū)進行更細致劃分，設置大氣污染紡織重點區(qū)域，包括京津冀、長三角、珠三角、汾渭平原等地區(qū)以及其他“2+26”大氣通道城市，敏感區(qū)域置換比例調整為1.5:1，其他地區(qū)調整為1.25:1，滿足特殊條件的重點區(qū)域置換比例可以不低于1.25:1，其他地區(qū)的置換可以不低于1.1:1。具體條件是指對完成實質性兼并重組（實現實際控股且完成法人或法人隸屬關系、股權關系、章程等工商變更）后取得的合規(guī)產能用于項目建設時。

產能置換辦法為何暫停？

產能置換實施辦法在推動鋼鐵行業(yè)化解過剩產能上成效卓越，有效推動了鋼鐵行業(yè)高質量發(fā)展。當前，鋼鐵行業(yè)供需關系面臨新挑戰(zhàn)，綠色低碳、結構調整、布局優(yōu)化、兼并重組等對產能置換政策提出了新要求。鋼鐵行業(yè)產能置換也到了需要調整的時候，我們理解后續(xù)產能置換政策需要匹配現階段大規(guī)模設備更新改造相結合，對新的設備提出更高的要求，更好滿足高質量發(fā)展需要，同時匹配雙碳對行業(yè)發(fā)展的要求。

除去政策環(huán)境變化需要進行產能置換辦法進行調整之外，我們還要理解當下仍存在的產能結構性過剩問題。在置換背景下，新建項目使用新設備，新技術，生產效率線繞要高于原有舊設備、舊產能，在不減產的背景下，產量達峰仍是一個問題；另外，隨著房地產行業(yè)進入到下行周期，鋼鐵需求逐步達峰，鋼鐵行業(yè)進入到存量競爭時代，這就給同質化的鋼鐵行業(yè)帶來更多的挑戰(zhàn)，鋼鐵企業(yè)陷入“智豬博弈”之中，誰都不愿意輕言停產，因為市場份額就這么多，如果停產就有可能被替代，而想再拿回這部分份額成本顯然較高。

這就造成了10年去產能歷史背景下，過剩問題依舊沒有得到有效解決。當下階段鋼鐵行業(yè)的過剩問題是結構性的，低端產能過剩嚴重，高端供給不足，鋼鐵行業(yè)高質量發(fā)展就需要解決這個矛盾，也因此產能置換辦法的優(yōu)化調整或有必要考慮解決這一矛盾和問題。

從政策的影響上看，短期看，部分正在準備或計劃進行產能置換的項目需要暫停，等待政策進一步明確；長遠看，鋼鐵行業(yè)高質量發(fā)展或有更強的政策約束。